Was regelt das „Initial Phase-Abkommen“, was regelt es nicht?

Die zweite Vereinbarung der sechs Mächte zur Regelung der Nuklearkrise auf der koreanischen Halbinsel zielt vorrangig darauf, das für die Nonproliferation gefährlichste Programm – das nordkoreanische Plutoniumprogramm - zum Stillstandzu bringen und dies durch die Internationale Atomenergieagentur (IAEA) zu verifizieren. Pro Jahr kann Nordkorea damit einen nuklearen Sprengsatz bauen kann und derzeit besitzt es vermutlich schon 6-8 Sprengsätze. Darüber hinaus soll in einer zweiten Phase mit der nuklearen Abrüstung begonnen werden. Dafür fehlen aber noch die meisten Regelungen. Lediglich der zu zahlende Preis für den Freeze (1. Phase) und die Einleitung der Abrüstung (2. Phase) stehen fest: Insgesamt eine Mio. t Rohöl soll Pjöngjang dafür erhalten, zudem werden die unilateralen US-Finanzsanktionen innerhalb von 30 Tagen aufgehoben.

Völlig ungeregelt sind folgende Probleme:

Der geplante Informationsaustausch über die Nuklearprogramme und Nukleareinrichtungen soll dabei erst die nötige Grundlage schaffen, um die Details des Abrüstungsprozesses zu beraten und zu entscheiden. Die schnelle Einrichtung der fünf Arbeitsgruppen ist zwingend erforderlich, um die Implementierung des Phase 1-Abkommens sowie des Joint Statement vom 19. September 2005 zu gewährleisten. Die vorgesehenen bilateralen Gespräche mit den USA und mit Japan über die Normalisierung der Beziehungen bieten dabei wichtige zusätzliche Anreize für eine erfolgreiche nukleare Entwaffnung Nordkoreas.


Erste vorläufige Analyse im Detail:

Das Abkommen besteht aus sieben Paragraphen:

In Para 1 werden die Ziele aus dem Joint Statement wiederholt und die Prinzipien für ihre phasenweise Umsetzung bekräfigt. Dabei stehen das Prinzip der (coordinated steps) USA und das Prinzip (action for action) der DPRK trotz einiger Widersprüche direkt nebeneinander.

In Para II werden die „coordinated steps“ beschrieben, die „parallel“ in 60 Tagen für die Implementierung der ersten Phase zu verwirklichen sind. Die Parallelität wird dabei erst in einer Paketlösung hergestellt.

1. Die DPRK wird den 5 MW-Reaktor und die Wiederaufarbeitungsanlage für den Zweck des „eventuellen“ Aufgebens (abandonment) abschalten (shut down) und versiegeln. Es lädt eigenständig die IAEA ein, um ein Verifikationsabkommen auszuhandeln. Später sollen IAEA-Inspektoren das Abschalten beobachten (monitor) und überprüfen (verify). Die Überprüfung erfolgt also nicht durch die fünf Mächte sondern wird von einer multilateralen Institution „neutral“ durchgeführt. Kim Jong-il muss deshalb sehr schnell die IAEA zu Gesprächen einladen und ein Abkommen aushandeln. Das stellt ein erstes wichtiges Zeichen dar, wie ernsthaft die DPRK das Abkommen umsetzen will.

2. Die DPRK ist gehalten, eine Liste aller Nuklearprogramme zur Verfügung zu stellen und deren Inhalt mit den übrigen Mächten zu diskutieren. Das Wort „alle“ schließt auch das extrahierte Plutonium aus den Brennstäben (und damit die Nuklearwaffen) und das Urananreicherungsprogramm ein. Diese Liste und ihre Diskussion werden ebenfalls wichtige Hinweise über die Art und Weise der Umsetzung geben.

3. Die USA sichert Verhandlungen zur Aufnahme voller diplomatischer Beziehungen zu, parallel (nicht danach) sollen dabei auch die anstehenden Probleme in den bilateralen Beziehungen geregelt werden. Es gibt keine Aufzählung aller bilateralen Probleme, es wird lediglich erwähnt, das man damit beginne wolle, Nordkorea von der Liste der Terrorstaaten zu streichen und einen Prozess starten wolle, der für Pjöngjang das „Trade with the Enemy Act“ (US-Gesetz zur Beschränkung des Handels mit feindlichen Staaten) aufheben soll. Dieser Paragraph lässt sich je nach politischer Intention sehr flexibel handhaben: Die USA können andere bilaterale Probleme ausklammern, wenn sie Fortschritte wollen, oder aber andere bilaterale Probleme zusätzlich hereinnehmen, um den Prozess zu erschweren.

4. Nordkorea und Japan sollen auf der Basis der Pjöngjang-Erklärung vom 17. September 2002 ihre Beziehungen normalisieren. Der Gegenstand der Normalisierung ist vager und unspezifischer als bei den USA gehalten. Es ist ein Erfolg Nordkoreas, dass dabei die Entführungsfrage nicht ausdrücklich genannt wird sondern sich hinter "outstanding issues" verbirgt. Umgekehrt geht es um die für Nordkorea wichtige Regelung der „unfortunate past (Regelung der schlimmen japanischen kolonialen Besatzungsfolgen)“. Hier werden die Verhandlungen wohl sehr schwierig werden. Denn Nordkorea hat daran momentan kein großes Interesse. Wenn die erste Phase erfolgreich implementiert wird, wird aber der Druck für eine bilaterale Einigung für beide Seiten wachsen.

5. Unter ausdrücklichem Bezug auf Punkt 1 und 3 des Joint Statement beginnt innerhalb von 60 Tagen in der Phase 1 die Auslieferung (shipment) von 50.000 t Rohöl als Nothilfe durch die übrigen 5 Mächte. Sie ist also nicht in 60 Tagen abgeschlossen. Sollte Nordkorea das Abkommen bis zum 60. Tag nicht vollständig oder fehlerhaft implementieren, kann man jederzeit die Lieferung stoppen. Japan wird sich daran erst einmal nicht beteiligen, was aber laut Aussage von Hill kein Problem für die Implementierung ist.

In Para III werden die fünf Arbeitsgruppen benannt, die noch eingerichtet werden müssen, um sowohl die 1. Phase als auch die volle Implementierung des Joint Statement zu garantieren. Der Hinweis auf die volle Implementierung stellt wieder die Verknüpfung zur Denuklearisierung her. Die Zahl und die Themen für fünf Arbeitsgruppen basieren auf einem Vorschlag Chinas. Die Denuklearisierung wird dabei zuerst genannt, dann folgen die beiden Arbeitsgruppen für die Normalisierung der Beziehungen von Nordkorea zu den USA und zu Japan. Eine Arbeitsgruppe für die Wirtschafts- und Energiehilfen sowie schließlich eine Arbeitsgruppe für einen Nordostasiatischen Friedens- und Sicherheitsmechanismus.

Es werden zusätzliche Regeln für die Arbeit der Arbeitsgruppen aufgestellt: Sie haben die Aufgabe, Arbeitspläne für ihr jeweiliges Themengebiet zur Implementierung des Joint Statement zu formulieren und zu diskutieren. Sie berichten den Delegationschefs über ihre Fortschritte und Ergebnisse. Probleme oder Blockaden in einer Arbeitsgruppe sollen nicht die Arbeit der übrigen Arbeitsgruppen negativ beeinflussen. Aber ihre Arbeitspläne sollen im Ganzen in koordinierten Schritten umgesetzt werden. Folglich gibt es einen losen Zusammenhang. Die Zusammensetzung der Arbeitsgruppen und ihre Leitung sind noch nicht geregelt, obwohl sie schon diskutiert wurden. So wird vermutlich Südkorea die 4. Arbeitsgruppe zu Wirtschafts- und Energiehilfen leiten. Die Besetzung der beiden bilateralen Arbeitsgruppen sollte einfacher sein, eventuell gibt es eine wechselnde Leitungsregelung. Innerhalb von 30 Tagen sollen sich die Arbeitsgruppen aber zum ersten Mal treffen, spätestens bis dahin muss die Leitungsfrage und die Zusammensetzung der Arbeitsgruppen geregelt sein.

In Para IV wird die Gesamthilfe für Nordkorea für die Phase 1 und für den Einstieg in die Abrüstung geregelt. Der Paragraph selbst ist dabei wegen seines Kompromisscharakters nicht sehr klar formuliert. Er war während der gesamten Gespräche der umstrittenste. Zunächst soll Nordkorea alle Nuklearprogramme offen legen, dann alle nuklearen Einrichtungen funktionsunfähig machen oder demontieren (disable). Nordkorea hatte anfangs weit höhere Gegenforderungen, die aber von allen übrigen Delegationen gemeinsam abgelehnt wurden. Pjöngjang war daher gezwungen, seine Forderungen „nach unten“ zu korrigieren, hat dafür aber die Phase des Abandonment aus dem Abkommen erst einmal ausgeklammert. Damit sind die endgültige Denuklearisierung und der Preis dafür weiterhin offen. Nordkorea kann hier die Frage der Leichtwasserreaktoren wieder einführen. Der hohe Preis von 950.000 t Rohöl für den Beginn der Abrüstungsmaßahmen (disablement), soll die Implementierung von Phase 1 erleichtern und zugleich einen starken Anreiz für den Einstieg in die Phase II – den Beginn der Abrüstung schaffen.

Die Modalitäten für diese Hilfen sollen zum ersten durch Konsultationen und zum zweiten in angemessener Bewertung in der 4. Arbeitsgruppe noch geregelt werden. Dies ist sehr vage formuliert. Denn nach der Eingangsformulierung von Para IV sollen die Energielieferungen weitergehen, unklar ist aber noch, an welchen Abrüstungsmaßstab die jeweiligen Lieferungen in welcher Höhe fest gemacht werden sollen. Hier können noch schwierige und langwierige Verhandlungen anstehen.

In Para V ist vorgesehen, dass nach der Implementierung der 1. Phase (initial actions) sofort ein Treffen aller Außenminister einberufen wird, welche die Implementierung bestätigen und zugleich über Mittel und Wege für die Förderung der Sicherheitskooperation in Nordostasien beraten sollen. Damit wird einerseits eine zweite Prüfung der Ergebnisse von Phase 1 (nach IAEA-Bericht) implementiert, zugleich aber auch der Status von Nordkorea aufgewertet und es aus seiner Isolation befreit. Unklar ist, was unter Förderung der Sicherheitskooperation alles verstanden werden soll. Nordkorea wird dort sicherlich die Aufhebung aller UN-Sanktionen fordern. Im Abkommen wird mehrfach etwas ungenau von „initial actions“ und „initial actions phase“ sowie „initial phase“ gesprochen, ohne dass klar ist, ob damit immer das Gleiche gemeint ist.

In Para VI wird im Wesentlichen die Regelung des Joint Statement bekräftigt, in der eine Gruppe ungenannter direkt betroffener Staaten das "Friedensregime" für die koreanische Halbinsel aushandeln soll, welches das Waffenstillstandsabkommen ersetzt. Wann diese separate Arbeitsgruppe ihre Arbeit aufnehmen soll, bleibt weiterhin unklar, genauso wie ihre Zusammensetzung (ob Japan dabei sein wird oder nicht; Süd- und Nordkorea sind gegen Japans Mitwirkung).

In Para VII wird bestimmt, dass das nächste Treffen der sechs Mächte am 19. März 2007 beginnen soll. Anders als bisher stehen diesmal auch schon zwei Themen fest: Erstens sollen die Arbeitsgruppen schon Reports über ihre Arbeit vorlegen und zweitens mit der Beratung von Maßahmen für die 2. Phase begonnen werden. Der Zeitrahmen ist besonders für die Arbeitsgruppen sehr eng, da sie bei Problemen u.U. erst am 30. Tag also kurz vor dem nächsten Treffen das erste Mal zusammenkommen können. Es bleibt abzuwarten und zweifelhaft, ob bei diesen kurzen Fristen schon bedeutende Ergebnisse erzielt werden können.

Abschließende Bemerkung

Das Initial Phase Abkommen ist – wie von den USA gewünscht – eine Paketlösung, die zeigt, dass das Vertrauen auf beiden Seiten gewachsen ist. Andernfalls hätte sich Nordkorea nie auf die 30-Tage-Frist für die Aufhebung der Finanzsanktionen eingelassen. Das ist grundsätzlich positiv zu bewerten. Im Grunde ist ist es ein Moratorium für das Plutoniumprogramm, auch wenn die USA und die übrigen Staaten sich bemüht haben, es soweit wie möglich mit der noch folgenden Denuklearisierung zu verzahnen. Man hat dabei aus der Not eine Tugend gemacht und die hohen Forderungen Nordkoreas genutzt, um mit den 950.000 t Rohöl und dem Außenministertreffen eine erhebliche Belohunng für die zweite Phase in Aussicht zu stellen. Das soll auch die Implementierung des Freeze erleichtern. Für den Einstieg in die zweite Phase gibt es diesmal mit dem 19. März einen Termin und eine erste vorläufige Tagesordnung. Das Phase 1-Abkommen ist multilateral und das ist ein wesentlicher Unterschied zum Genfer Rahmenabkommen. Wenn Nordkorea es verletzt, muss seine Führung mit mehr Ärger und Problemen rechnen. Auch wenn im Abkommen das US-Prinzip „coordinated steps“ und die DPRK-Prinzipien „action for action“ und „parallel actions“ nebeneinander auftauchen, haben sich doch weitgehend die USA mit ihrer Auffassung durchgesetzt: Nordkorea muss erst eine Leistung erbringen, dann wird das durch die IAEA und die sechs Außenminister überprüft, bevor gezahlt wird. Die meisten übrigen Zugeständnisse der USA (Normalisierung der Beziehungen, Herausnahme aus der Liste der Terrorstaaten, Herausnahme aus dem Trade with the Enemy Act sind vage und prozesshaft gehalten. Die US-Regierung beginnt zwar jetzt damit, aber das Ende ist offen, genauso wie das der nuklearen Abrüstung. Die nordkoreanische Nachrichtenagentur KCNA spricht deshalb auch nur von „temporary suspension of the operation of its nuclear facilities“. Insofern verwundert es nicht, wenn auch Nordkorea nur vom „eventuellen“ abandonment des 5 MW-Reaktors spricht. Der Text ist insgesamt in vielen Punkten noch sehr vage. Sehr vieles ist in den Arbeitsgruppen noch zu regeln, was eine zeitgerechte Umsetzung des Abkommens eher zweifelhaft erscheinen lässt. Alles hängt davon ab, dass die Arbeitsgruppen unverzüglich ihre Arbeit aufnehmen und die nötige Flexibilität am Verhandlungstisch besitzen. Es ist kein Zufall, dass KCNA zwar erwähnt, dass die Sechsmächtegespräche in der Zukunft weitergehen, aber kein Datum dafür nennt.

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Stellungnahme unseres Mitarbeiters Dr. Hans-Joachim Schmidt vom 15. Februar 2007 zum Initial Phase Abkommen, das während der laufenden Sechsmächtegesprächen ausgehandelt worden ist. Dr. Schmidt befasst sich an der HSFK mit dem Themen konventionelle Rüstungskontrolle und militärische Vertrauensbildung in Europa und Korea.

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