Negotiating Between Unequal Neighbours: India's Role in Nepal's Recent Constitution-Making Process

Nepal’s post-conflict con­sti­tution-making process has seen the involve­ment of many inter­national actors. While studies on demo­cracy pro­mo­tion, to this day, mainly focus on Western “donors” and inter­national or­ga­ni­zations, this paper looks at the role played by India in the com­pli­cated process of moving from a peace agree­ment to the establish­ment of an inclusive, demo­cratic con­sti­tution in Nepal. More specifically, it is analysed how a power­ful neigh­bouring demo­cracy (India) participated in what is essentially a domestic nego­ti­ation process (con­sti­tution-making) with a view to in­fluen­cing the emer­ging demo­cratic regime. In terms of the issues on the ne­go­tiation table, the analysis shows that India, in pushing for an in­clusive con­sti­tution, pursued the specific agenda of supporting the in­clusion of the Madheshis, an ethnic group mostly living in Nepal’s Terai region. In terms of ne­go­tiation strategies, the paper identifies four different ways in which India tried to influence the con­sti­tution: high-level dialogue; eco­nomic blockade; inter­national coalition building; and targeted support of domestic op­positional forces in Nepal. Com­pre­hensive as this nego­tia­tion strategy was, it only met with partial success. Para­meters that limited India’s influence included the domestic strength and legi­ti­macy of the official Nepali position (elite alignment; popular support) as well as scepticism con­cerning India’s role in Nepal, which was rei­nforced by India’s overly partisan agenda.

Deutsche Kurzbeschreibung:

Nach Be­endigung des Bürger­kriegs in Nepal be­teiligte sich eine Viel­zahl von inter­nationalen Akteuren an der Ge­staltung des ver­fassungs­gebenden Prozesses im Land. Der Groß­teil der Forschung zu Dem­okratie­för­derung be­trachtete vor allem die Rolle west­licher Geber­staaten und inter­nationaler Or­ga­ni­sationen in diesem Prozess. Im Unter­schied dazu analysiert das vor­liegende PRIF Working Paper das En­gage­ment eines nicht-west­lichen Akteurs: Indien. Es unter­sucht die Rolle, die Indien während des Pro­zesses vom Friedens­vertrag bis hin zur Ver­ankerung einer demo­kratischen Ver­fassung in Nepal ge­spielt hat. Im Mittel­punkt steht die Frage, wie Indien als mächtiger demo­kratischer Nach­bar­staat Ein­fluss auf einen im Kern inner­staatlichen Ver­handlungs­pro­zess der Ver­fassungs­gebung Ein­fluss ge­nommen hat und was das für die Ent­wicklung eines demo­kratischen Re­gimes in Nepal be­deutete. Indien drängte im Ver­handlungs­pro­zess auf eine ver­stärkte In­klu­si­vität der Ver­fassung und sprach sich ins­be­sondere für die In­klusion der Madheshis aus, einer ethnischen Gruppierung in der ne­pa­lesischen Terai-Region. Es lassen sich vier Ver­handlungs­strategien Indiens ab­leiten: hoch­rangiger po­li­tischer Dia­log, öko­no­mische Blockade, inter­nationale Allianz­bildung, und ge­zielte Unter­stützung der inner­ne­pa­lesischen Op­position. So um­fassend die Be­mühungen Indiens auch waren, er­zielten sie nur einen Teil­erfolg. Indiens Ein­fluss wurde einer­seits be­schränkt durch die starke Le­gi­ti­mität der of­fiziellen ne­pa­lesischen Position, die so­wohl von den Eliten des Landes wie auch der Be­völkerung breit unter­stützt wurde. Anderer­seits traf ins­be­sondere der Versuch der ein­seitigen Partei­nahme durch Indien auf große Skepsis und Wider­stand.